La Presse
Forum, mercredi 4 avril 2001, p. A17

Sommet des Amériques
ZLEA: intégration des Amériques ou intégration à l'américaine?

Brunelle, Dorval; Deblock, Christian; Vaillancourt, Brigitte

En décembre 1994, le président Clinton réunissait à Miami tous les chefs d'État et de gouvernement du continent, à l'exception de Fidel Castro, pour lancer avec eux le projet des Amériques dont la pièce maîtresse sera la mise en place d'une zone de libre-échange (ZLEA) d'ici 2005. Le projet, qui franchira une nouvelle étape lors du troisième Sommet des Amériques à Québec, du 20 au 22 avril, représente la consolidation de plusieurs démarches initiées principalement par les États-Unis depuis vingt ans. Une fois le processus complété, les Amériques formeront la plus grande zone de libre-échange au monde, avec un marché de plus de 800 millions de personnes, un PIB global de plus de 11 000 milliards de $ américains et des échanges commerciaux de 3500 milliards.

L'idée d'intégrer les Amériques est fort ancienne mais n'a jamais pu aboutir, faute d'un consensus entre les pays, particulièrement ceux de l'Amérique latine, toujours méfiants à l'endroit des États-Unis, mais également faute d'ouverture réelle de la part des États-Unis qui ont toujours vu le continent comme une chasse gardée. Durant les années Reagan, un nouveau projet a commencé à prendre forme en direction du Sud, avec le lancement en mai 1982 de l'Initiative pour le Bassin des Caraïbes, initiative qui consistait à mettre sur pied un programme de partenariat économique axé sur l'ouverture commerciale et l'initiative privée. Élargi aux pays d'Amérique centrale, ce partenariat prend aujourd'hui toute sa signification dans la mesure où les États-Unis en ont fait un modèle pour les petites économies en matière d'intégration.

Le projet a ensuite abouti en direction du Nord, avec l'ouverture des négociations commerciales bilatérales entre les États-Unis et le Canada, en mars 1985, négociations qui ont débouché, le 2 janvier 1988, sur la signature d'un traité de libre-échange, l'ALE. Peu de temps après, le Mexique demandait à son tour aux États-Unis d'entamer des négociations commerciales dont l'annonce officielle par les présidents Salinas et Bush prit tout le monde par surprise, à commencer par le Canada, qui n'eut d'autre choix que de demander d'y participer. Deux semaines plus tard, le 27 juin 1990, le président Bush annonçait un projet fort ambitieux, bien que largement improvisé, l'Initiative pour l'entreprise des Amériques, dont les grandes lignes revenaient à créer une zone de libre-échange à l'échelle continentale, à encourager la poursuite des réformes économiques et à alléger les dettes des pays latino-américains.

Arrivée au pouvoir en janvier 1993, l'administration Clinton a récupéré le projet libre-échangiste de l'administration Bush et a lancé une nouvelle initiative hémisphérique qui devait être, selon les termes mêmes d'un mémorandum confidentiel adressé par le Conseil national de sécurité des États-Unis (National Security Council), le 23 novembre 1993, au vice-président Al Gore, d'une ampleur comparable à la Politique de bon voisinage des années 1930 et à l'Alliance pour le progrès du président Kennedy. Le mémorandum faisait notamment ressortir que le moment était propice à une telle initiative et qu'il fallait lier démocratie, sécurité nationale et libéralisation des échanges en commençant par le continent.

Point d'orgue du processus de rapprochement entre les États-Unis et le reste du continent amorcé douze ans plus tôt, le Sommet de Miami marque un tournant majeur dans les relations interaméricaines.

Le projet des Amériques

Le Plan d'action adopté lors du Sommet de Miami comportait quatre chapitres ou "corbeilles":

la préservation et le renforcement de la démocratie;

la promotion de la prospérité par le biais de l'intégration économique et du libre-échange;

la lutte contre la pauvreté et la discrimination; et

le développement durable et la protection de l'environnement.

Plus tard, le Plan d'action, adopté lors du deuxième Sommet des Amériques tenu à Santiago en avril 1998, modifie quelque peu l'ordre des priorités, mais pas ses lignes de force. Les quatre "corbeilles" devenaient, dans l'ordre: l'éducation; la démocratie, la justice et les droits de la personne; l'intégration économique et le libre-échange; et l'éradication de la pauvreté et de la discrimination. Depuis lors, le Plan d'action a encore été recentré. À l'occasion de l'Assemblée générale de l'Organisation des États américains, tenue à Windsor en juin 1999, les ministres des Affaires étrangères se sont entendus sur un cadre à trois volets: renforcer la démocratie; créer la prospérité; et réaliser le potentiel humain. C'est autour de ces trois thèmes que porteront les discussions lors du Sommet de Québec. Rien n'ayant été négocié autour de l'éducation, cette "corbeille" n'apparaît plus dans la liste.

Le projet vise à faire converger trois ordres de préoccupation:

établir à l'échelle du continent un cadre normatif somme toute comparable à celui de l'ALENA et dont l'objet serait de favoriser un modèle d'intégration en profondeur par le marché;

ancrer les réformes en cours dans un modèle de gouvernance qui va au-delà de la seule reconnaissance de la liberté commerciale et des règles de bonne gestion publique pour établir la primauté de la règle de droit;

intégrer les programmes sociaux aux réformes en cours afin de faire prendre en charge par les individus et les communautés les problèmes qui les concernent et de conforter par des mesures sociales appropriées un développement orienté non plus par l'État mais par le marché.

Au niveau économique, l'objectif est d'aller au-delà de ce qui est en cours de négociations à l'OMC et d'élargir celles-ci à tout ce qui touche de près ou de loin au commerce, comme la protection de l'investissement, les marchés financiers, la propriété intellectuelle, les marchés publics et les politiques de la concurrence.

Quant à l'organisation proprement dite des négociations amorcées à l'automne 1998, elle repose sur trois piliers: un pilier politique, lui-même départagé en deux niveaux, celui des chefs d'État et de gouvernement, et celui des ministres responsables du commerce; un pilier administratif, celui des sous-ministres du commerce, les véritables maîtres-d'oeuvre des négociations; et, enfin, le pilier des négociateurs et autres experts qui bénéficient également du soutien technique et logistique fourni par l'OEA, la BID et la CEPALC. La procédure de négociation prévoit que l'accord devra être global et conclu au plus tard d'ici 2005. Ainsi, il n'y aurait pas de possibilité de signer d'accords partiels dans des dossiers sur lesquels les pays arriveraient à s'entendre avant la fin des négociations. C'est ce qu'on désigne dans la langue imagée des négociateurs comme la renonciation à une "récolte hâtive". Ensuite, les décisions doivent être prises par consensus et les accords être conformes aux règles de l'OMC. Enfin, les pays auront le choix de négocier soit sur une base individuelle, soit en tant que partie contractante d'un sous-groupe régional, cette disposition devant permettre aux pays du MERCOSUR de négocier en "bloc", le cas échéant.